Kumulacja oddziaływań na środowisko i granice screeningu OOŚ. Kiedy KIP to za mało?
Kumulacja oddziaływań na środowisko to jedno z tych pojęć, które najczęściej „wraca rykoszetem” w postępowaniach o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor składa kartę informacyjną przedsięwzięcia (KIP), liczy na szybki screening OOŚ i postanowienie: „brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko”. A potem pojawia się pytanie organu: co z sąsiednią farmą PV, z planowaną rozbudową zakładu, z nową drogą dojazdową, z ruchem ciężkim i hałasem? I nagle okazuje się, że sama KIP – choć poprawna formalnie – nie daje podstaw do wykluczenia znaczących oddziaływań. § Kumulacja oddziaływań na środowisko i granice screeningu OOŚ. Kiedy KIP to za mało?
Kumulacja oddziaływań na środowisko i granice screeningu OOŚ. Kiedy KIP to za mało?
Kumulacja oddziaływań na środowisko to realny test w OOŚ
Kumulacja oddziaływań to sytuacja, w której wpływ Twojego przedsięwzięcia nie kończy się na „Twojej działce” i „Twoich emisjach”. Liczy się także to, co dzieje się obok, wcześniej i równolegle. Hałas z nowej hali może sam w sobie mieścić się w normach, ale razem z hałasem z istniejącego zakładu oraz wzrostem ruchu ciężkiego na tej samej drodze dojazdowej tworzy realny problem. Podobnie z pyłem, zapachami, drganiami, światłem w nocy czy fragmentacją siedlisk – efekt bywa addytywny, ale bywa też wzmacniający.
Inwestycja budowana dziś może „nakładać się” na oddziaływania historyczne (np. stare przekształcenia terenu), a jednocześnie otwierać drogę kolejnym etapom rozwoju strefy przemysłowej. Dlatego w ocenie skumulowanej patrzy się nie tylko na stan „zero”, lecz także na tło środowiskowe i trend: czy w danym miejscu już teraz jest ciasno pod względem hałasu, jakości powietrza albo presji na wody i przyrodę.
W raporcie OOŚ ustawodawca wymaga opisu znaczących oddziaływań obejmującego m.in. oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne i skumulowane. Co więcej, raport ma zawierać informacje o powiązaniach z innymi przedsięwzięciami, w szczególności o kumulowaniu się oddziaływań inwestycji już realizowanych, zrealizowanych lub planowanych.
Warto spojrzeć na to także przez pryzmat prawa UE. Dyrektywa EIA zakłada, że ocena ma dotyczyć przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w ramach kwalifikacji projektów (screeningu) istotne są m.in. oddziaływania skumulowane. Trybunał Sprawiedliwości UE podkreśla też, że nie wolno obchodzić celu procedury przez „dzielenie” inwestycji, jeżeli łącznie mogą mieć istotny wpływ na środowisko.
Screening OOŚ
Screening OOŚ (czyli rozstrzygnięcie, czy dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko potrzebna jest pełna ocena) bywa mylony z szybką, uproszczoną wersją OOŚ. To błąd. Screening nie jest „mini-raportem”, tylko decyzją procesową opartą na analizie kryteriów ustawowych. Organ ma obowiązek uwzględnić je łącznie: cechy przedsięwzięcia, usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania. W tych kryteriach ustawodawca wprost umieścił powiązania z innymi przedsięwzięciami oraz kumulowanie się oddziaływań.
Organ nie może oprzeć screeningu na przypuszczeniach. Z jednej strony nie wolno mu wymagać od wnioskodawcy pełnego raportu „na wszelki wypadek”. Z drugiej – gdy ryzyko znaczącego oddziaływania jest realne albo gdy kumulacja wymaga modelowania, inwentaryzacji przyrodniczej czy analizy wariantów, postanowienie o braku OOŚ staje się kruche. Sąd nie zastąpi organu w ocenie faktów, ale sprawdzi, czy organ miał podstawy, żeby „zamknąć temat” bez raportu i czy uzasadnienie rzeczywiście odnosi się do kryteriów, a nie tylko je przepisuje.
Organ może nałożyć obowiązek przeprowadzenia OOŚ w drodze postanowienia i jednocześnie określić zakres raportu. W takim wariancie postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej jest zawieszane do czasu przedłożenia raportu, a ustawodawca przewidział konsekwencje braku raportu w dłuższym okresie.
Jeśli bez dodatkowych danych nie da się bezpiecznie wykluczyć znaczących skutków – w tym skumulowanych – organ powinien przejść do pełnej OOŚ, zamiast ryzykować wadliwe rozstrzygnięcie. W praktyce (i co potwierdza orzecznictwo) odstąpienie od OOŚ da się obronić, ale tylko wtedy, gdy decyzja opiera się na kompletnej i wiarygodnej KIP oraz materiale dowodowym.
KIP a kumulacja to obowiązek informacyjny, a nie luźna narracja
Karta informacyjna przedsięwzięcia nie jest ulotką marketingową. Z założenia ma umożliwić organowi analizę kryteriów screeningu albo – jeśli trzeba – określenie zakresu raportu. Ustawa wprost wskazuje, że KIP ma zawierać dane o przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych na terenie planowanej inwestycji oraz w obszarze jej oddziaływania (albo takich, których oddziaływania mieszczą się w tym obszarze), w zakresie, w jakim mogą one prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
To jedno zdanie ma ogromną wagę praktyczną. Oznacza, że „nie wiem, co jest obok” nie jest neutralną informacją. To luka, która może przesądzić o tym, że organ nie ma jak przeprowadzić screeningu „do końca”, więc będzie musiał nałożyć obowiązek sporządzenia raportu OOŚ.
W dobrze przygotowanej KIP część o kumulacji odpowiada na trzy pytania. Co działa lub powstaje w sąsiedztwie. Jakie oddziaływania tych inwestycji mogą się sumować z Twoimi. I wreszcie: dlaczego, mimo współwystępowania, nie dochodzi do przekroczeń standardów jakości środowiska ani do istotnego pogorszenia stanu elementów przyrodniczych. Jeżeli zamiast danych są ogólniki, organ może uznać, że screening nie ma solidnych podstaw.
Skąd brać dane o innych inwestycjach? Najprościej z publicznie dostępnych wykazów i rejestrów decyzji środowiskowych, z dokumentów planistycznych oraz z BIP gmin. W KIP dobrze działa prosty zabieg: mapy z zaznaczeniem przedsięwzięć i opis, dlaczego akurat taki zasięg analizy ma sens. To właśnie „geografia” kumulacji bywa w praktyce najtrudniejsza.
KIP podpisuje autor (albo kierujący zespołem) z imieniem i nazwiskiem oraz datą sporządzenia. To nie jest formalność bez znaczenia – w sporach wraca pytanie o rzetelność danych i odpowiedzialność za ich dobór.
Kiedy KIP to za mało i raport OOŚ staje się praktycznie nieunikniony
Najczęściej KIP przestaje wystarczać wtedy, gdy kumulacja nie jest prostą sumą, tylko wymaga metod prognostycznych. Jeśli dla oceny trzeba wykonać model akustyczny, rozproszenie zanieczyszczeń w powietrzu, analizę hydrologiczną albo sezonową inwentaryzację przyrodniczą – organ będzie miał mocne argumenty, aby nałożyć obowiązek OOŚ. Podobnie, gdy lokalizacja jest „wrażliwa”: obszary Natura 2000 i inne formy ochrony przyrody, doliny rzeczne, tereny o przekroczonych standardach jakości środowiska, gęsta zabudowa mieszkaniowa lub uzdrowiska.
Ustawa przewiduje też sytuacje, w których obowiązek OOŚ dla przedsięwzięcia „potencjalnego” staje się w praktyce obligatoryjny. Przykładowo: gdy realizacja jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania albo gdy z KIP wynika, że inwestycja może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych dla wód – obowiązek przeprowadzenia OOŚ stwierdza się obligatoryjnie.
Jest też klasyczny problem „salami slicing”, czyli dzielenie przedsięwzięcia na etapy tak, aby każdy z osobna wyglądał niegroźnie. Polskie rozporządzenie kwalifikacyjne nakazuje sumowanie parametrów kolejnych rozbudów oraz – w określonych sytuacjach – sumowanie parametrów przedsięwzięć tego samego rodzaju na terenie jednego zakładu lub obiektu, jeżeli dopiero po zsumowaniu osiągają progi kwalifikacyjne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych widać dość spójną linię: brak rzetelnej analizy skumulowanych oddziaływań potrafi „położyć” zarówno raport OOŚ, jak i rozstrzygnięcie screeningu. NSA akcentuje, że odstąpienie od OOŚ jest dopuszczalne, ale musi opierać się na kompletnym i wiarygodnym materiale, w tym na rzetelnej KIP. Z kolei przy ocenie raportu OOŚ sąd podkreśla konieczność szczegółowej oceny skumulowanego oddziaływania.
Jak przygotować KIP i strategię, żeby kumulacja nie rozwaliła decyzji środowiskowej
Jeśli chcesz realnie zawalczyć o sprawny screening OOŚ, zacznij od tego, co zwykle robi się dopiero na etapie raportu: od mapy oddziaływań i mapy sąsiednich inwestycji. Nie musisz od razu pisać raportu, ale musisz pokazać organowi, że rozumiesz kontekst. W praktyce oznacza to: zasięg oddziaływania, zestawienie istniejących i planowanych przedsięwzięć w promieniu odpowiadającym ich wpływowi, opis tła środowiskowego oraz uczciwą prognozę łącznego ruchu, hałasu i emisji. To podejście jest spójne z ustawową logiką screeningu, w której kumulacja jest kryterium „twardym”, a nie uznaniowym.
Równolegle pamiętaj o jakości danych. Raport OOŚ ma zawierać opis metod prognozowania i opis oddziaływań obejmujący m.in. oddziaływania skumulowane oraz informacje o powiązaniach z innymi przedsięwzięciami. To sygnał, że ustawodawca oczekuje materiału weryfikowalnego, opartego na danych, a nie na deklaracjach. Nawet przy KIP warto więc dołączać przejrzyste mapy, parametry i źródła danych.
Dochodzi do tego warstwa techniczna. Obowiązujące przepisy określają formaty, w jakich składa się raport OOŚ i wyniki inwentaryzacji przyrodniczej (m.in. PDF z możliwością przeszukiwania, a także formaty edytowalne dla części tekstowej i tabelarycznej). W praktyce warto myśleć o tej „weryfikowalności” wcześniej, bo dobra KIP też broni się tym, że jest konkretna i możliwa do sprawdzenia.
Z perspektywy procesowej najważniejsze jest zabezpieczenie decyzji na wypadek odwołania. Uzasadnienie screeningu musi pokazywać, że organ odniósł się do kryteriów kumulacji, a Ty dostarczyłeś mu materiału do tej analizy. Gdy tego zabraknie, pojawia się ryzyko uchylenia i „powrotu do startu”. Dlatego w sprawach z realną kumulacją często lepszą strategią jest świadome wejście w pełną OOŚ (z sensownie określonym zakresem) niż walka o screening za cenę dokumentacyjnych skrótów.
§ Kumulacja oddziaływań na środowisko i granice screeningu OOŚ. Kiedy KIP to za mało?
